Biurokratų armija: ar tikrai Lietuva moka milijardus žmonėms, kurie nieko nedaro?

Biurokratas mūsų kasdienėje kalboje jau beveik tapo atskira žmonių rūšimi - sėdi kabinete, geria kavą, prašo dar vienos pažymos ir, jei tik gali, siunčia interesantą į kitą kabinetą. Bet ar šis vaizdinys turi ką nors bendra su tikrove?

Šįkart „Graibštas“ griebia už vienos populiariausių lietuviškų tezių: žmonės moka didelius mokesčius, išlaiko milžinišką biurokratų armiją, o ši nieko naudingo nedaro. Kiek čia tiesos?

Pirmiausia - kas tas biurokratas?

Čia mūsų tyrimas iš karto atsitrenkia į pirmą biurokratinį paradoksą: suskaičiuoti Lietuvos biurokratus nėra taip paprasta, nes oficialios pareigybės „biurokratas“ valstybės tarnyboje nėra.

Visuotinė lietuvių enciklopedija biurokratiją apibrėžia kaip valstybės ar kitos socialinės organizacijos valdymo sistemą. Klasikiniame vokiečių sociologo Maxo Weberio modelyje biurokratijai būdingas darbo pasidalijimas, aiški hierarchija, rašytinės taisyklės, profesionalumas ir darbuotojų kvalifikacija. Kitaip tariant, pats žodis iš pradžių anaiptol nereiškė tinginio su antspaudu. Dar daugiau, Weberis biurokratijos pranašumais laikė tikslumą, tęstinumą, patikimumą ir kompetenciją.

Problema prasideda tada, kai procedūra tampa svarbesnė už rezultatą. Enciklopedijoje tai vadinama biurokratizmu: taisyklės ir nurodymai sureikšminami tiek, kad galiausiai pamirštama, kam jie apskritai buvo sukurti. Taigi biurokratija ir biurokratizmas - ne tas pats.

Valstybė be administracijos praktiškai negali egzistuoti. Kažkas turi administruoti mokesčius, išduoti dokumentus ir leidimus, organizuoti viešuosius pirkimus, prižiūrėti įstatymų vykdymą, rengti teisės aktus, administruoti ES paramą, registruoti turtą, tvarkyti socialines išmokas ir atlikti tūkstančius kitų darbų. Klausimas kitas: kiek žmonių tam reikia ir ar jie dirba efektyviai?

Tai kiek tų biurokratų turime?

2017 metais Lietuvos valstybės ir savivaldybių institucijose buvo apie 20,2 tūkst. nestatutinių valstybės tarnautojų. Dar maždaug 30 tūkst. žmonių tose institucijose dirbo pagal darbo sutartis. Tuo metu viešajame sektoriuje apskritai dirbo apie 345,6 tūkst. žmonių, tačiau į šį skaičių patenka ne tik administracija, bet ir mokytojai, medikai bei daugybė kitų profesijų.

2023 metų veiklos vertinimo duomenys leidžia apskaičiuoti, kad valstybės tarnautojų buvo maždaug 24,6 tūkst.: įvertintas 22 501 tarnautojas sudarė 91,5 proc. visų tarnautojų.

Tačiau skirtingų metų skaičius reikia lyginti atsargiai - keitėsi valstybės tarnybos teisinis reguliavimas, darbuotojų statusas ir apskaitos metodika. Todėl iš dviejų skaičių padaryti išvadą „biurokratų padaugėjo penktadaliu“ būtų pernelyg paprasta.

Dar įdomesnis tarptautinis vaizdas. OECD skaičiuoja ne siaurą „valdininkų“, o viso valdžios sektoriaus užimtumą. 2021 m. Lietuvoje jis sudarė 22,47 proc. visų dirbančiųjų, kai OECD vidurkis buvo 18,63 proc. Atrodytų, štai įrodymas, kad valstybė išsipūtusi.

Bet naujesni OECD duomenys istoriją pakoreguoja: 2019–2023 m. valdžios sektoriaus darbuotojų dalis Lietuvoje sumažėjo 1,1 procentinio punkto - tai vienas didžiausių sumažėjimų tarp OECD šalių. Tuo pat metu Latvijoje dalis padidėjo net 4,5 punkto, Estijoje - 1,4 punkto.

O kiek mums visa tai kainuoja?

Negalima paimti visų viešojo sektoriaus išlaidų ir paskelbti jų „biurokratijos kaina“. Mokytojo, ugniagesio, gydytojo ar kario atlyginimas nėra išlaidos biurokratui.

2025 m. valstybės metinėse finansinėse ataskaitose valstybės tarnautojų grupėje nurodytas vidutinis 34 046 darbuotojų skaičius. Jų pareiginės algos, priedai, priemokos, kompensacijos ir kitos apskaitytos darbo užmokesčio sąnaudos sudarė maždaug 1,19 mlrd. eurų.

Padalijus šią sumą iš darbuotojų skaičiaus, gauname maždaug 34,9 tūkst. eurų per metus, arba apie 2,9 tūkst. eurų per mėnesį vienam darbuotojui apskaitytų darbo užmokesčio sąnaudų.

Tačiau ir šio skaičiaus nereikėtų vadinti „vieno biurokrato išlaikymo kaina“. Čia nėra patalpų, kompiuterių, informacinių sistemų, elektros, transporto ir kitų administracinių sąnaudų, be to, finansinių ataskaitų „valstybės tarnautojo“ apimtis nėra tapati buitinei „biurokrato“ sąvokai.

Kitas geras orientyras - Eurostatas. 2023 m. Lietuvos valdžios sektoriaus išlaidos kategorijai „bendrosios viešosios paslaugos“ sudarė 3,4 proc. BVP, kai ES vidurkis siekė 5,9 proc. BVP. Tais pačiais metais visos valdžios sektoriaus išlaidos Lietuvoje siekė 36,2 proc. BVP ir buvo vienos mažiausių ES.

Taigi pagal išlaidų santykį su ekonomika Lietuva tikrai neatrodo kaip Europos biurokratinis monstras.

Atlyginimai kyla - o rezultatas?

Valstybės kontrolės duomenimis, 2024 m. viešojo administravimo funkcijas vykdančiose institucijose vidutinis bruto atlyginimas išaugo apie 10 proc. – nuo 2 377 iki 2 622 eurų. Darbuotojų skaičius padidėjo maždaug 1 proc. savivaldybių administracijose atlyginimas augo 11 proc., o darbuotojų skaičius - 4 proc.

Valstybės kontrolierė Irena Segalovičienė pabrėžia, kad atlyginimų augimas savaime nėra galutinis reformos tikslas. Esminis klausimas: ar sistema tampa patrauklesnė profesionalams, lankstesnė ir ar gyventojai dėl to gauna geresnes paslaugas. Ir tai, ko gero, yra svarbiausias visos diskusijos sakinys.

Piliečiui nelabai rūpi, ar ministerijoje dirba 217, ar 224 žmonės. Jam rūpi, ar leidimą gaus per tris dienas, ar per tris mėnesius.

Gal vis dėlto mūsų biurokratai dirba?

Tarptautiniai reitingai piešia vaizdą, kuris gerokai skiriasi nuo populiaraus stereotipo.

Pasaulio banko „Government Effectiveness“ rodiklis vertina viešųjų paslaugų kokybę, valstybės tarnybos kokybę ir nepriklausomumą, politikos formavimo bei įgyvendinimo gebėjimus. Pagal 2023 m. duomenis Lietuva buvo 35 iš 205 valstybių - kitaip tariant, pagal šį rodiklį lenkė daugumą vertinamų valstybių.

Dar ryškesnis skaitmenizacijos rezultatas. 2024 m. Europos „eGovernment Benchmark“ vertinime Lietuva užėmė 6 vietą tarp 37 Europos valstybių, surinkusi 86 balus iš 100.

Tačiau medalis turi ir kitą pusę. Valstybės kontrolė yra nustačiusi, kad Elektroniniuose valdžios vartuose nėra visų elektroninių paslaugų, o net 62 proc. ten buvusių elektroninių paslaugų buvo nesinaudojama. Auditoriai ragino gerinti vieno langelio principą, paslaugų stebėseną ir kokybės vertinimą.

Taigi turime labai lietuvišką paradoksą: tarptautiniame skaitmeninės valdžios reitinge stovime prie lyderių pakylos, tačiau konkretus žmogus kartais vis dar jaučiasi taip, lyg su byla po pažastimi vaikščiotų iš 214 kabineto į 317-ąjį.

O ką apie valstybę mano patys žmonės?

Čia biurokratijai pažymys jau kuklesnis. Naujausioje OECD pasitikėjimo apklausoje 2025 m. 43 proc. Lietuvos gyventojų nurodė pasitikintys valstybės tarnyba. OECD vidurkis - 45 proc.

Tačiau net 73 proc. neseniai administracinėmis paslaugomis pasinaudojusių Lietuvos gyventojų teigė esantys jomis patenkinti.

Šie du skaičiai labai iškalbingi. Abstraktus „valdininkas“ nepatinka gerokai labiau nei reali paslauga, kurią iš jo gauname.

Vis dėlto OECD pastebi ir silpnąją vietą: vertindami sudėtingų, ilgalaikių valstybės sprendimų priėmimą Lietuvos gyventojai daugeliu aspektų yra kritiškesni nei OECD vidurkis. Tik 35 proc. teigiamai vertina įrodymais grįstų sprendimų priėmimą, 28 proc. - gebėjimą derinti skirtingų kartų interesus.

OECD jau anksčiau Lietuvos valdyme yra nurodžiusi kultūrinių, institucinių ir organizacinių spragų, trukdančių geriau panaudoti duomenis bei įrodymus priimant sprendimus, ir rekomendavo stiprinti analitinius valstybės tarnybos gebėjimus.

Dar viena smulkmena: biurokratai patys mano dirbantys puikiai

2024 m. vertinant valstybės tarnautojų darbą už 2023 metus, net 80,2 proc. vertintųjų buvo įvertinti „labai gerai“, o nepatenkinamai - vos 22 žmonės, arba 0,1 proc. vertintųjų.

Čia net didžiausias biurokratijos optimistas turėtų kilstelėti antakį. Ar tikrai sistemoje, kurioje dirba dešimtys tūkstančių žmonių, blogai dirba vos keliolika?

Toks rezultatas gali kelti ir kitą klausimą: ar pati darbuotojų vertinimo sistema pakankamai gerai atskiria puikų darbuotoją nuo vidutiniško?

Tai ir yra viena iš biurokratijos bėdų - sistema gali nepriekaištingai išmatuoti tai, ką pati nusprendė matuoti, bet nebūtinai tai, kas svarbiausia piliečiui.

© Laikinai sukrautas archyvas. „Vakarų ekspreso“ archyvo nuotr.

Tai per daug Lietuvoje biurokratijos ar biurokratiškumo?

Lietuva nėra valstybė be biurokratijos. Viešajame sektoriuje dirba didelė darbo jėgos dalis, o administravimo aparatas mokesčių mokėtojams kainuoja daug pinigų. Valstybės tarnautojų atlyginimai pastaraisiais metais taip pat reikšmingai augo.

Tačiau teiginys, kad Lietuvoje nuolat geometrine progresija dauginasi nieko neveikiantys valdininkai, duomenimis nepatvirtintas.

OECD duomenimis, valdžios sektoriaus darbuotojų dalis 2019–2023 m. Lietuvoje net sumažėjo. Eurostato duomenimis, bendrosioms viešosioms paslaugoms skiriama BVP dalis yra gerokai mažesnė už ES vidurkį. Pasaulio bankas Lietuvos valdžios efektyvumą vertina gana aukštai, o pagal elektroninės valdžios išvystymą esame tarp Europos lyderių.

Kita vertus, Valstybės kontrolės auditai ir OECD vertinimai rodo realias problemas: nepakankamai efektyvias procedūras, neišnaudojamas elektronines paslaugas, analitinių gebėjimų spragas ir klausimą, ar didesni atlyginimai iš tiesų virsta geresnėmis paslaugomis.

Galbūt todėl Lietuvoje reikėtų mažiau kalbėti apie biurokratų skaičių, o daugiau - apie biurokratiškumo kiekį. Nes vienas gerai dirbantis valstybės tarnautojas gali sutaupyti visuomenei tūkstančius valandų. O viena absurdiška procedūra gali sugaišinti tūkstančius žmonių.

„Graibšto“ verdiktas - kiek gintariukų?

Tikrinome tezę:

„Žmonės moka didelius mokesčius, išlaiko daug biurokratų, o jie nieko naudingo nedaro“

3 gintariukai iš 5

Kodėl ne nulis?

Nes biurokratizmo Lietuvoje tikrai yra. Administracinės procedūros ne visada efektyvios, dalis skaitmeninių sprendimų neišnaudojama, valstybės valdymui ir jo darbuotojams skiriamos reikšmingos sumos, o atlyginimų augimas savaime dar neįrodo geresnio rezultato. Valstybės kontrolė ir OECD taip pat mato sričių, kurias būtina taisyti.

Kodėl ne penki?

Nes teiginio dalis „jie nieko naudingo nedaro“ paprasčiausiai neatlaiko faktų patikrinimo. Valstybės administracija užtikrina daugybę funkcijų, be kurių šiuolaikinė valstybė neveiktų. Lietuva tarptautiniuose valdžios efektyvumo ir skaitmenizacijos vertinimuose atrodo gana stipriai, o dauguma realiai administracinėmis paslaugomis pasinaudojusių gyventojų jomis yra patenkinti.

Todėl „Graibšto“ išvada tokia: biurokratų Lietuvoje yra nemažai, tačiau didesnė problema gali būti ne jų skaičius, o taisyklės, pagal kurias jie priversti dirbti.